养老保险全国统筹的前景展望

　　实行养老保险全国统筹既可平衡地区基金收支余缺，减轻财政支出压力，也可极大提高制度运行质量，增强公平性，彻底消除劳动力流动时存在的便携性障碍，有利于保障参保人的合法权益。为实现养老保险全国统筹，从2018年起我国实施了两个过渡性措施。第一个是实施中央调剂制度。2018年7月首先建立起中央调剂制度，当年对当期缴费收入调剂比例为3.0%。随后，2019年、2020年、2021年的调剂比例逐年提高，分别是3.5%、4.0%和4.5%，4年调剂跨省资金6000多亿元，在相当大程度上缓解了各级财政压力，为实现养老保险全国统筹奠定了坚实基础。第二个过渡性措施是实现省级统筹。2019年国务院办公厅发布的《降低社会保险费率综合方案》（国办发〔2019〕13号），提出加快推进企业职工基本养老保险省级统筹，明确规定2020年底前实现企业职工基本养老保险基金省级统收统支。在中央的统一安排下，经过两年的努力，到2020年底全国如期实现了养老保险当期缴费的统收统支。随即，2020年10月召开的党的十九届五中全会提出下一步“实现基本养老保险全国统筹”的目标，“十四五”规划和2035年远景目标纲要据此重申这一改革目标。经过一年的准备，2022年1月开始实施养老保险全国统筹。全国两会期间审议的《关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告》对养老保险实施全国统筹的主要内容作出的概括是建立“三个机制”，即中央统一管理机制、地方财政补充养老保险基金投入长效机制、工作考核机制，其目的是有效压实地方责任，建立全国统筹调剂资金，合理调剂地区间基金余缺。从该报告概括的全国统筹的主要内容来看，此次实行的养老保险全国统筹是一个“动态概念”，体现的是分阶段实施、循序渐进、逐步向统收统支完整意义上的全国统筹进行过渡的一个“动态过程”。

　　实际上，养老保险实行全国统筹的含义是非常清晰的，其缴费资金流应实行国家层面的统筹统支。但是，如果一步到位实现全国统筹就意味着财政兜底责任的风险向上集聚，因此有必要将全国统筹“稀释”为一个“动态过程”，“拉长”实现全国统筹的进程，分阶段逐渐进行“压力测试”，分散财政风险，夯实基金收入。从这个角度看，目前采取的按比例筹资建立“小资金池”的办法是实行养老保险全国统筹的第一阶段，其基本原则应是同时发挥中央和地方两个积极性，建立央地财政分责兜底机制，防止财政风险向中央集聚；其具体路线图应是在4年来实施中央调剂制度的基础上，建立全国统筹调剂基金，从当期缴费有结余的省份按某个比例筹集资金，对当期收支有缺口的省份按某个比例拨付资金并与地方财政进行分责；其全国统筹调剂基金运行的基本规则应是实行收支两条线，专款专用，单独建账，单独核算。待时机成熟时，全国统筹应进入第二个阶段，对当期缴费收入进行全额筹集并建立一个“大资金池”的“全国统筹调剂基金”，实行国家层面的统收统支。展望养老保险全国统筹的“多阶段安排”的“动态过程”可知，这是一个十分复杂的巨大工程，既具有中国特色，又富于中国智慧。其中，第一阶段的养老保险全国统筹从本质上看是中央调剂制度的“升级版本”，是我国社会保障史上的又一次“自下而上”改革的重要里程碑。

（作者系全国政协委员、中国社会科学院大学政府管理学院特聘教授）

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